本文作者：北京德恒（杭州）律师事务所 沈文文 周眉
2022年6月17日，根据《防止强迫维吾尔人劳动法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，UFLPA），强迫劳动执法工作组（Forced Labor Enforcement Task Force , FLETF）在美国国土安全部（DHS）的领导下制定并向国会提交了《防止进口在中国使用“强迫劳动”开采、生产或制造的货物计划》（Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China, UFLPA Strategy）。2022年6月21日，UFLPA Strategy由美国海关和边境保护局(CBP)正式开始实施。1
UFLPA Strategy的内容包括以下七项：（1）进口全部或部分在中国强迫劳动下生产的商品的风险的全面评估；（2）强迫劳动的体系、UFLPA要求的清单（包括UFLPA实体清单）、UFLPA所需的计划和高优先级执法领域的评估和说明；（3）关于准确识别和追踪受影响货物的努力、举措、工具和技术的建议；（4）美国海关和边境保护局计划如何加强使用法律机构和工具，防止违反《美国法典》第19章第1307条的货物进入美国港口的说明；（5）为确保没有强迫劳动下制造的货物进入美国港口所需的额外资源的说明；（6）对进口商的指导；（7）与合适的非政府组织和私营部门协调与合作的计划。2
早在2019年10月，美国就对我国企业发起强迫劳动制裁。2019年10月7日，美国商务部将中国新疆维吾尔自治区公安厅及其18家下属机构、新疆生产建设兵团公安局和海康威视等8家中国企业列入出口管制实体清单。2019年10月8日，美国国务卿蓬佩奥宣布，将对“参与在新疆打压少数民族”的中国官员及其家属实施签证限制。
2020年6月5日，美国商务部工业与安全局（BIS）将33家中国公司和机构列入“实体清单”，其中有9家实体被列入的理由是“侵犯新疆人权”。2020年6月17日，美国通过《2020年维吾尔人权政策法》（Uyghur Human Rights Policy Act of 2020），该法授权对包括中国官员在内的、被认定与新疆人权问题有关的外国人实施经济制裁。该法案还指示各行政部门起草报告，涵盖上述关切以及中国在新疆政策对美国经济和安全构成的潜在风险。
2020年9月14日， CBP宣布禁止从6家中国企业或机构进口棉花、服装、真发制品、计算机零件以及其他商品。此后，美国商务部也一直借口所谓的“人权”问题，陆续将一些中国实体及个人列入“出口管制实体清单”。
2021年1月13日，CBP发布暂扣令（Withhold Release Orders, WRO），将在美国境内所有口岸扣留产自中国新疆地区的棉花产品和番茄产品及其下游产品，包括服装、纺织品、番茄种子、番茄罐头、番茄酱以及其他用该地区棉花或番茄制成的产品。
2021年6月24日，CBP针对合盛硅业股份有限公司或其子公司生产的硅基产品，以及由这些产品衍生或生产的材料和货物(包括多晶硅)发布WRO，禁止进口到美国，所谓的理由是该公司使用了强迫劳动生产的硅基产品。
2021年7月13日，美国国务院、财政部、商务部、国土安全部、美国贸易代表、劳动部联合发布《新疆供应链商务咨询》，报告警示称，与新疆有关联的企业"可能存在违反美国法律的高风险"。
2021年12月23日，美国总统拜登签署《防止强迫维吾尔人劳动法》（The Uyghur Forced Labor Prevention Act），使之正式生效。该法案自2022 年 6 月 21 日起开始实施。法案建立了一个可反驳的推定（rebuttable presumption）原则，即根据《1930年关税法案》第307条禁止进口全部或部分在中华人民共和国新疆维吾尔自治区开采、生产或制造的，或由某些实体生产的任何货物、器皿、物品和商品，它们无权进入美国境内。除非CBP确定记录在案的进口商遵守了特定的条件，并通过明确和令人信服的证据，确定该货物、器皿、物品或商品没有使用强迫劳动生产，否则该推定适用。3
二、法案实施后的执法方式
UFLPA法案中确立的可反驳的推定原则，主要适用于2022年6月21日之后拟进口美国的任何全部或部分在新疆生产的产品，及任何全部或部分由实体清单主体生产的产品。
CBP根据法案的授权，对适用范围内的物品，可以采取扣留（Detention）、拒绝入境（Exclusion）、扣押/没收（Seizure/Forfeiture）等措施。
1、扣留（Detention）
在UFLPA生效前，CBP可以根据《1930年关税法案》第307条的规定，通知口岸海关签发暂扣令，暂时禁止放行进口货物。而UFLPA生效后，在“可反驳推定”的原则下，CBP推定，全部或部分在新疆或由清单上的实体开采、生产或制造的产品违反美国《关税法》307条款的规定，不得入境美国。
当CBP根据UFLPA扣留货物或商品时，CBP将发布扣留通知，告知扣留的理由和预计时长，扣留通知还将包括进口商向CBP提交信息以反驳UFLPA推定的指引。
根据 19 U.S.C. §1499 和 19 C.F.R. §151.16, CBP在商品被提交检查后有五日（不包括周末和节假日）决定是否放行或扣留商品。在这五日内未被放行的商品将被视为被扣留的商品。进口商可以在货物被排除或没收之前提出立即保税出口，在征求主管机关同意后出口被扣留的货物。
2、拒绝入境（Exclusion）
当CBP认为进口商违反UFLPA相关规定时，CBP可以拒绝该批货物清关。
3、扣押/没收（Seizure/Forfeiture）4
被确定为违反UFLPA的进口货物可能会被CBP扣押和没收。当CBP决定没收货物时，案件将被提交至入境口岸的罚款、处罚和没收部门（Fines, Penalties and Forfeitures, FPFO）进行处理。
三、请求认定为“可反驳的推定”之例外
正如前文所述，UFLPA建立了一个可反驳的推定，即任何完全或部分在新疆开采、生产或制造的，或由UFLPA实体清单上的某些实体开采、生产或制造的货物、物件、物品和商品的进口是被19 U.S.C.§1307禁止的，并且这些货物、物件、物品和商品没有资格进入美国。
但是进口商在一定情形下，可以申请认定对“可反驳的推定”的例外。
1、申请期限
①根据19 C.F.R. Part 151，货物被扣留的进口商可在时限内对扣留通知作出回应，一般在商品提交CBP检查之日起30日内，申请认定可反驳推定的例外。
②根据19 C.F.R. Part 174，货物被拒绝入境的进口商，进口商可对CBP的排除决定提出异议（protest）。进口商在提起异议时，应当选择“不允许入境的商品”进行相应异议。该类行政异议必须在相关决定作出起180个自然日内提出。异议申请应以电子方式发送到相应的 Center of Excellence and Expertise。若在提出异议之日起第30个自然日，CBP仍未全部或部分支持或拒绝复议，则应视为复议已被拒绝。
③货物被扣押/没收的进口商可以根据19 C.F.R. Part 171规定的申请程序，在扣押通知书寄出30天内提交申诉书（也可以要求更长的时间），请求对UFLPA可反驳推定进行例外处理。
2、申请要求
如果备案进口商通过明确和令人信服的证据证明所涉货物、商品并非全部或部分通过强迫劳动开采、生产或制造，完整和实质性地回应CBP审查所需的所有信息，并证明已完全遵守UFLPA Strategy以及为实施该策略而发布的任何法规，CBP专员可以批准该例外情况。
在做出任何批准例外决定的30天内，CBP专员必须向国会提交并向公众提供一份报告，概述批准例外的证据。
3、CBP要求文件清单
根据CBP的《进口商操作指南》（US Customs and Border Protection Operational Guidance for Importers)5，CBP列举了进口商申请UFLPA推定的例外情况时将要求提供的一些信息类型，但下述信息并不是CBP可能要求的文件的穷尽清单，只是为进口商提供参考。
A. 尽职调查体系（Due Diligence System）信息
显示尽职调查体系或流程的文件，可包括以下内容：
Ø 与供应商和其他利益相关者合作，以评估和解决强迫劳动风险；
Ø 绘制供应链图，并对进口货物从原材料到产品的供应链进行评估，判定是否存在强迫劳动风险；
Ø 书面的供应商行为准则，该行为准则禁止使用强迫劳动，并对中国政府的劳工计划提出应对措施；
Ø 对可能接触供应商的员工和代理商提供关于强迫劳动的培训；
Ø 根据供应商行为准则对供应商是否合规进行监督；
Ø 对发现强迫劳动情形后进行补救的规定，以及若该补救不可能实现或未及时完成，则终止与供应商之间关系的规定；
Ø 对尽职调查体系的实施和有效性开展独立核查；
Ø 在其尽职调查体系中公开报告尽职管理制度的绩效和参与情况。
B.供应链追踪信息
追踪从原材料到进口货物的供应链的文件。提供下述文件是为了说明进口商可以提供或CBP可能要求的信息类型，以证明他们的进口产品不受UFLPA的约束，因为他们的供应链完全在新疆之外，或与被列明的实体没有联系，或者证明他们的进口产品没有强迫劳动，符合UFLPA。
供应链追踪信息包括：与整个供应链有关的证据、与商品或其任何组成部分有关的证据、与采矿者、生产者或制造商有关的证据。
①与整个供应链有关的证据
Ø 对供应链的详细描述，包括进口商品及其组成部分，以及开采、生产或制造的所有阶段；
Ø 供应链中各个实体的作用，包括托运人和出口商。例如，CBP 将需要确认供应商是否也是制造商；
Ø 对于供应链中的实体，根据19 C.F.R. §152.102(g)确定任何关系；
Ø 与生产过程的每个步骤有关的供应商名单，包括名称和联系信息（地址、电子邮件地址和电话号码）；
Ø 参与生产过程的每个公司或实体的承诺书。
②与商品或其任何组成部分有关的证据
Ø 采购订单
Ø 所有供应商和次级供应商的发票
Ø 装箱单
Ø 材料清单
Ø 原产地证书
Ø 付款记录
Ø 卖方的库存记录，包括码头/仓库的收据
Ø 运输记录，包括舱单、提单（例如，空运/船运/卡车）
Ø 买方的库存记录，包括码头/仓库的收据
Ø 所有供应商和次级供应商的发票和收据
Ø 进口/出口记录
③与采矿者、生产者或制造商有关的证据
采矿、生产或制造记录
Ø 文件应允许 CBP 追踪产品从原材料到成品的开采、生产或制造过程
Ø 生产订单
Ø 关于工厂生产该商品的能力的报告
Ø 进口商、从该工厂采购的下游供应商或第三方的工厂实地考察报告
Ø 证明部件材料的投入量与所生产商品的产出量相匹配的证据
Ø 任何其他可以证明货物不是完全或部分由强迫劳动开采、生产或制造的证据。
C. 关于供应链管理措施的信息
关于供应链管理措施的文件，这些措施可能包括：
Ø 防止或减少强迫劳动风险的内部控制措施，并对在进口货物的开采、生产或制造过程中发现的任何使用强迫劳动的行为进行补救；
Ø 进口商应能证明所提供的文件是操作系统或会计系统的一部分，包括经审计的财务报表。
D. 证明货物不是全部或部分在新疆维吾尔自治区开采、生产或制造的证据
追踪货物供应链的文件（关于追踪供应链的文件类型的信息，可参考B部分）
E. 证明源自中国的货物不是全部或部分由强迫劳动开采、生产或制造的证据
该证据包括但不限于：
Ø 完整的供应链图，该图应包含所有参与货物生产的实体；
Ø 在中国生产货物的各个实体中，参与工人的信息，如支付的工资和每个工人的生产量；
Ø 关于工人招聘和内部控制的信息，以确保在中国的所有工人都是自愿应聘和工作；
Ø 可靠的审核，以识别强迫劳动迹象，并在适用时对这些迹象进行补救。
4、高风险商品所需提交的供应链追踪文件
4.1 棉花
Ø 需要提供充足的文件，包括在正常业务过程中可能保存的任何记录（例如采购订单、付款记录等），以便展示从棉包层面的棉花产地到最终成品的整个供应链。
Ø 提供生产过程的流程图，以及生产所在地区的地图。为生产过程中的每个步骤编号，并给生产过程中与每个步骤相关的任何其他支持文件编号。
Ø 识别生产过程的每个步骤中涉及的所有实体，援引业务纪录，识别进口商没有直接交易的每个上游供应实体。
4.2 多晶硅
Ø 进口商需要提供完整的交易记录和供应链文件，列示参与制造、控制或出口特定货物的所有实体，以及产品生产中使用的每种材料都追溯到涉嫌强迫劳动源头的原产国，即在新疆生产或由UFLPA策略实体名单上的实体生产。
Ø 提供一份流程图，说明所有材料的采购和生产的每个步骤，并确定生产中每种材料的来源地区（例如，从用于制造多晶硅的石英石所在地，到生产多晶硅的制造设施所在地，再到生产用于制造进口商品的下游产品的设施所在地）。
Ø 提供一份与生产过程中每个步骤相关的所有实体的清单，援引业务纪录，识别进口商没有直接交易的每个上游供应实体。
Ø 进口商应注意，从新疆境内外均采购多晶硅的工厂进口的货物都有可能被扣留，因为可能更难核实供应链是否只使用了非新疆的多晶硅，以及这些材料在制造过程中是否被新疆的多晶硅所取代或混入。
4.3 西红柿
Ø 提供供应链的可追溯性文件（如根据商品、品种、地点和收获日期赋予的批号），证明番茄种子、番茄或番茄产品的来源地。
Ø 确定番茄加工厂，包括母公司和采购番茄种子和/或番茄的种植园。
Ø 番茄种子、番茄和/或番茄制品的记录，确定从种子到成品、从农场到运往美国的所有生产步骤。
Ø 提供一份与生产过程的每个步骤相关的所有实体的清单，援引业务纪录，识别进口商没有直接与之交易的每个上游供应实体。6
四、中国企业的应对措施
为尽量减少商品至美国进出口贸易受UFLPA下执法行动所影响的损失，建议企业在从事进出口贸易活动时，采取相应的应对措施进行防范。
1、开展供应链合规管理工作。
依据UFLPA及UFLPA Strategy，CBP会重点核查供应链和劳动用工中是否涉及新疆，是否涉及强迫劳动。因此，建议出口企业注意采取尽职调查，并且采取有效的供应链追踪以及供应链管理措施，建立完善的供应链管理体系，使得每批商品都能溯源到原料。
另外，结合CBP指南中所要求的提供的材料清单可知，整个供应链的实体信息、承诺书、从原材料到成品的生产全过程证据、下游供应商或第三方工厂实地考察报告、防止强迫劳动风险的内部控制措施、与出口货物相关的会计系统（包括经审计的财务报表）等材料出口企业均需妥善保存，以便达到“明确和令人信服”的要求。
2、提供数据前应进行内部合规审查
正如前文所述，CBP要求企业申请认定为“可反驳的推定”之例外时，需要提供整个供应链中供应商的名称和联系方式(地址、电子邮件地址和电话号码)、参与生产的工人的信息（工资以及每个工人的生产量）、进口商的财务报表等材料。
但前述材料及数据向境外提供前，企业需开展数据出境风险自评估，进行内部合规审查，并且还应当向相关主管部门申报数据出境安全评估，避免违反《中华人民共和国数据安全法》《数据出境安全评估办法》（2022.9.1生效）《中华人民共和国个人信息保护法》等相关法律法规的规定。
3、销售合同中建议排除CBP执法时间导致的交货迟延责任7
由于UFLPA已于2022年6月21日正式生效，中国企业的产品到达CBP时很有可能被CBP以涉及新疆或者存在强迫劳动为由扣留、拒绝入境或扣押没收。考虑到这一风险中国企业无法直接规避，因此建议如果是DAP、DPU或DDP贸易术语下进行的交易，中国企业在销售合同中可以约定，如因CBP采取相应执法方式导致货物无法按照双方约定的交付时间清关并送达的，免除中国企业的相应迟延交货的责任。
注释：
[1] Emily Yang，律法艺识，《又一手新疆“人权牌”——评美国UFLPA出台背景、内容、应对》，https://mp.weixin.qq.com/s/Z8jrBE7spL_jkY_FGdDa1A，2022年6月24日。
[2] U.S. Department of Homeland Security, Office of Strategy, Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China, Report to Congress, https://www.dhs.gov/sites/default/files/2022-06/22_0617_fletf_uflpa-strategy.pdf，2022年6月17日。
[3] U.S. Customs and Border Protection, Uyghur Forced Labor Prevention Act, https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/UFLPA，2022年6月28日。
[4]《美国制裁观察｜《维吾尔强迫劳动预防法案》生效在即，美国海关实操指南全面分析》 ，王克友，中国东莞政府门户网站，http://www.dg.gov.cn/zwgk/zfxxgkml/smch/qt/gjmyyj/content/post_3826658.html， 2022年6月20日
[5] https://www.cbp.gov/document/guidance/uflpa-operational-guidance-importers
[6] 维吾尔强迫劳动预防法翻译，中国棉纺织行业协会，http://www.ccta.org.cn/scytj/rdht/mh/202206/t20220629_4249176.html
[7] 金音绮，《外贸企业或遭影响的涉疆UFLPA实体清单发布》，国际投资并购律师团，https://mp.weixin.qq.com/s/s02x6e0IYz05taQ8SeIjag，2022年6月27日。