本文作者：北京德恒（杭州）律师事务所 沈文文（高级权益律师） 肖云斌（实习）

当地时间2024年4月24日，美国总统拜登正式签署了一项综合性法案（H.R.815），该法案篇幅浩大，共计270页，涉及对外援助、数据安全、伊朗-中国能源制裁等诸多关键领域。外界对此法案的关注主要聚集于两大核心内容：一是总额高达950亿美元的巨额对外援助方案；二是将TikTok界定为受外国敌对势力控制的应用程序（foreign adversary controlled application）并对其施加禁令。

不过，在这份内容涉及广泛的综合性法案中，潜藏了一项对中国企业影响巨大的条款，其重要性尚未得到广泛重视。具体而言，美国国会将《与敌贸易法》（Trading with the Enemy Act,“TWEA”）及《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act,“IEEPA”）下的追诉调查时效由原先的五年延展至十年，这一改动自2024年4月24日法案正式签署之日起即时生效。追诉期限的翻倍延长，无疑为涉及美国业务的中国企业增添了新的复杂性与风险，使它们面临更为严峻的挑战。鉴于此，本文将从该条款的修订动机、内容解读、影响与应对三个方面对其进行剖析，旨在帮助中国企业在波澜起伏的国际环境中稳妥航行，实现风险的有效管理和化解。

一、修订动机

本次修订的追诉调查时效条款，起源于参议员Tim Scott提案的一项关键立法内容，该内容最终与多项法案一并整合进了此次签署的H.R.815中，美国国会经常将此类未受广泛瞩目的立法草案嵌入到高关注度的法案之内。Scott议员推动的这一立法草案，即“芬太尼制裁法案”（Fentanyl Sanctions Act），要求美国监管机构采取严厉行动以遏制非法芬太尼流通的泛滥。此外，该法案明确敦促美国财政部下属海外资产控制办公室（OFAC）对参与制造并向美国走私芬太尼的毒品团伙以及生产芬太尼所需前体化学品的中国公司施加严格的经济制裁。

除了对芬太尼交易的制裁外，美国国会对追诉时效进行延长可能存在其它更深层次的目的：（1）作为增强国家安全与外交政策工具：IEEPA 和 TWEA 是美国政府用于应对国家安全威胁、实施经济制裁和贸易限制的重要法律工具。延长追诉时效可能反映了美国政府意图加强对潜在违规行为的威慑力，确保即使在行为发生多年后，仍能追究责任，这对于打击长期性、复杂性的经济间谍活动、规避制裁行为等尤为重要。（2）应对新兴技术和经济挑战：随着全球技术和经济环境的快速变化，特别是涉及到关键技术如半导体、5G通讯等领域的竞争加剧，美国可能认为需要更长的时间窗口来识别、调查并回应那些可能对国家安全构成威胁的经济活动和技术转让。（3）稳定国际贸易地位：考虑近年来与某些国家（如中国）之间在贸易和技术领域的紧张关系，美国政府可能希望通过延长追诉时效来强化其在国际贸易谈判中的地位，以及作为对外国企业试图规避美国制裁或从事敏感交易的一种预防措施。

二、内容解读

《与敌贸易法》（“TWEA”）最初于1917年制定，旨在授权美国总统在国家处于战争状态时对敌对国家实施经济和贸易限制，包括禁止或限制与敌国的贸易往来、冻结敌国在美国的资产等，以保护美国的经济安全和战略利益。TWEA在冷战期间对古巴的长期制裁中，以及针对伊朗、朝鲜等国的现代制裁中，被广泛应用。

《国家紧急经济权利法》（“IEEPA”）于1977年通过，是一个更为广泛的法律框架，允许美国总统在宣布国家处于紧急状态时，对外国实体采取经济措施，以应对对美国国家安全、外交政策或经济的紧急威胁。IEEPA不仅限于战争状态，而且适用于各种非战争紧急情况，如恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、人权侵犯等，其使用更加灵活，涵盖了广泛的经济活动，是财政部外国资产控制办公室（“OFAC”）管理和执行的大多数制裁计划以及商务部工业与安全局（“BIS”）执行的某些出口管制计划的法律依据，被频繁用来实施有针对性的经济制裁。例如，2024年2月28日，拜登政府依据IEEPA发布了一项保护美国人个人敏感数据免遭“受关注国家”利用的行政命令，决意切断某些敏感数据向中国和其他几个同样被美国视为“外国敌手”的国家的跨境传输；2020年8月6日，美国白宫网站发布了针对两家中国互联网公司的总统行政令，根据IEEPA宣布自总统行政令颁布45天后（即2020年9月20日），禁止任何受美国法域管辖的个人或有关资产与相关互联网公司及其附属公司开展被美国商务部所指定的交易。

TWEA和IEEPA共同构成了美国对外经济制裁和国家安全政策的重要法律基础。在过去，当发现违反制裁或管制的行为时，美国监管者通常会依据TWEA和IEEPA进行五年内的追诉调查，以确定这是偶然性问题还是系统性问题。然而，在最新签署的H.R.815中，TWEA和IEEPA下的追诉调查时效被延长至了10年，是原追诉调查时效的整整一倍，这使得美国检察官有机会指控更多的违法行为，拥有涉及美国业务的企业将面临更多的制裁风险和更高额的罚款。

此外，该条款并没有将该法生效前发生的违规行为作为例外情况，也没有规定时效的延长具有追溯力。因此，延长的追诉时效主要适用于未来的违规行为，以及截至 2024 年 4 月 24 日尚未过期的违规行为。

三、影响及应对

美国追诉调查时效的延长不仅在表面上加大了对直接违反制裁或出口管制法规行为的追诉力度，其深远影响还渗透到了跨国商业活动的多个核心领域，对全球经济互动模式产生了复杂而深刻的影响。

首先，在对外投资并购方面，这一变化意味着美国法律的“长臂管辖”效力进一步增强。对于那些涉及美国技术、资产或市场的跨境并购案，即使交易完成多年后，如果发现其中涉及被制裁实体或违反了美国的制裁及出口管制政策，相关企业仍可能面临追诉调查和严重的法律后果。这无疑增加了跨国企业的合规成本和不确定性，促使企业在进行并购决策时必须进行更加严格和长远的合规风险评估。其次，国际借贷市场上，金融机构和企业借款人同样会受到影响。银行和其他贷款机构在提供融资服务时，需要更加审慎地评估借款人的业务活动是否完全符合美国的制裁与出口管制法律，因为任何违规行为即使发生在多年前，也可能在时效延长的框架下被追诉，导致金融机构面临巨额罚款和声誉损失。

为了有效应对追诉时效延长带来的多方面冲击，我国企业需及时应对，以智慧和策略化解风险，迎接挑战。首先，建议企业重塑合规政策与程序，组织跨部门团队，对现有的制裁和出口管制政策进行全面审查，确保它们符合最新的法律要求和指导原则，特别是针对延长的诉讼时效进行适应性调整并建立或优化文档管理系统，确保所有交易记录、通讯和合规审查文件至少保留十年，甚至更长时间，以备不时之需。其次，企业应当深化其尽职调查机制，设立专门的合规团队或与经验丰富的外部律师团队紧密合作，以确保尽职调查的准确性和全面性。合规团队或律师团队将尽职调查的时间窗口向前追溯至更长时期，至少覆盖过去十年的交易记录、商业伙伴背景及供应链信息。最后，企业注重合同条款的调整，在并购协议、贷款合同和供应链协议中增设专章明确“制裁合规条款”，详述交易双方在交易过程中需遵守的美国TWEA与IEEPA等相关法律要求，及对过去十年内交易记录、商业伙伴、供应链的审查标准，明确各方的合规责任，包括在发现过去违规情况时的补偿、解约或整改机制，以降低后续法律风险。

H. R.815 原文参照美国国会官网，https://www.congress.gov/118/bills/hr815/BILLS-118hr815eah.pdf